Legacy in uitvoering Rijksoverheid: wat de aanpak van ICT legacy ons leert over moderniseren.

Iedere organisatie die lang bestaat, bouwt legacy op. In de ICT is dat bekend terrein: oude systemen, slecht gedocumenteerde interfaces, wildgroei aan tijdelijke oplossingen die permanent zijn geworden. Minder zichtbaar, maar werkend volgens het zelfde principe, is de bestuurlijke legacy die binnen de Rijksoverheid bestaat. Beleidsuitvoering groeit in lagen, met versnipperde verantwoordelijkheden, onduidelijke rolverdeling en teveel kwetsbare overdrachtsmomenten.

In deze blog verkennen we legacy in de Uitvoering van onze Rijksoverheid

De Rijksoverheid als systeem met erfzonde

De uitvoeringspraktijk van de Rijksoverheid kenmerkt zich steeds meer als een landschap van afhankelijkheden zonder centrale regie. Van toeslagen tot klimaatmaatregelen en van vergunningverlening tot jeugdzorg: steeds weer blijkt dat verantwoordelijkheden verspreid zijn over meerdere instanties zonder heldere rolverdeling of outputgerichte afspraken.

Wat je in ICT een ‘monolithische applicatie’ zou noemen, zie je hier terug in verstrengelde taakopdrachten met lage wendbaarheid en veel ruis. En net als in legacy-systemen zit de echte schade niet in zichtbare fouten, maar in de frictie, vertraging en onduidelijkheid die het systeem permanent oplevert.

Wat is legacy in de ICT – en waarom is het zo hardnekkig?

Legacy-systemen zijn technische oplossingen die ooit functioneel waren, maar niet meer passen bij de huidige eisen. Ze worden in stand gehouden uit angst voor uitval, kosten, of kennisverlies. Elke kleine wijziging vereist maatwerk. Elke fout verspreidt zich langs slecht gedocumenteerde ketens.

De belangrijkste kenmerken:

• Gebrek aan documentatie; niemand weet nog precies hoe het werkt.

• Afhankelijkheden tussen systemen; alles hangt met alles samen.

• Patches en workarounds; oplossingen zijn cumulatief in plaats van structureel.

• Hoge kosten bij vervanging; modernisering wordt uitgesteld.

• Mensen haken af; niet alle IT-professionals willen werken aan code uit 1998.

Klinkt bekend? Vervang ‘systeem’ door ‘organisatie' en de parallellen zijn pijnlijk duidelijk.

De handover is het zwakste punt – in ICT én in beleid

In softwareontwikkeling zijn ‘handover points’ berucht: elk moment waarop verantwoordelijkheid of informatie overdraagt van het ene team naar het andere, is een kans op fout, vertraging of verlies van context.

In de uitvoering van beleid zijn die overdrachtsmomenten talloos: tussen ministerie en uitvoeringsinstantie, tussen landelijk beleid en gemeentelijke verplichtingen, tussen uitvoerder en burger, etc. En juist daar ontstaan de gaten in het systeem:

• Informatie raakt verloren.

• Besluiten worden niet eenduidig doorvertaald.

• Verantwoordelijkheden verdampen.

Net als in de ICT is een van de krachtigste verbeterstrategieën: het reduceren en structureren van overdrachtsmomenten.

O&F als blauwdruk: functiegestuurd, niet alleen rolgemarkeerd

Een essentieel advies voor modernisering: het Organisatie en Formatierapport (O&F) moet verder gaan dan een optelsom van rollen.

• Functies moeten worden beschreven op basis van output: wat lever je op?

• Relaties tussen functies moeten worden benoemd: hoe verhoud jij je tot je collega?

• Overlap moet worden geëlimineerd: nu zien we doublures, triblures, en een wolk van gedeelde verantwoordelijkheden die niemand meer echt voelt.

De gevolgen van een vage O&F zijn fors:

• Vertragingen in besluitvorming.

• Afhaken van medewerkers.

• Geen duidelijke escalatielijn bij incidenten.

• Lage verantwoordelijkheidservaring (‘het zit ergens bij hen’).

Kortom: een organisatie zonder duidelijke functionele structuur is net zo risicovol als een IT-landschap zonder architectuur.

Wat kunnen we leren van ICT-aanpak?

De moderne ICT-aanpak van legacy biedt concrete lessen voor de uitvoeringspraktijk:

ICT-principe	Toepassing op rijksuitvoering
Refactoring	Herontwerp van procesketens zonder alles af te breken
Modularisering	Taken opdelen in herbruikbare, afgebakende modules
Data-first werken	Eerst inzicht in informatiestromen, dan procesontwerp
Technical debt zichtbaar	Monitoren van bureaucratische ‘erfenis’ en kosten
Shadow IT elimineren	Informele werkwijzen opsporen en reguleren

Deze principes kunnen rechtstreeks vertaald worden naar een bestuurlijke context, mits organisaties bereid zijn zichzelf te bekijken als een systeem, met alle fouten, erfzonden en versleten interfaces die daarbij horen.

Een iteratieve aanpak voor uitvoeringstransformatie

Net als in de softwarewereld vraagt modernisering om iteratie, niet om revolutie. Begin met:

• Een functioneel overzicht per beleidsdomein

• Een analyse van overdrachtsmomenten en hun faalkans

• Een O&F-herziening op output en verantwoordelijkheidsrelaties

• Een pilot waarbij functionele taken modulair en meetbaar worden georganiseerd

Laat perfect niet de vijand zijn van beter. En besef: elke generatie die niets doet, vererft het probleem.

Tot slot: erken het systeem, dan pas kun je veranderen

De modernisering van de uitvoering van beleid is geen esthetische operatie, maar een fundamentele herziening van hoe we structuur, verantwoordelijkheid en uitvoering organiseren. Als we blijven denken in mensen en rollen, maar niet in functies en output, dan blijven we pleisters plakken. Pas als we erkennen dat we erfgenamen zijn van een systeem dat zichzelf heeft vastgelopen, kunnen we beginnen met ontrafelen. De ICT-wereld heeft daarvoor de gereedschappen al ontwikkeld. Nu nog de moed om die toe te passen; op onszelf.